《强化“善管” 持续推进“放管服”改革》

  “简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”改革）是新一届政府最鲜明的施政品牌，作用巨大，影响深远。最突出的两个作用在于，一是促进了就业；二是持续改善了党和政府与人民群众的关系。

  一、“善管”是持续推进“放管服”改革的时代需求

  “放管服”改革由点及面，由浅入深，梯次展开，系统性关联性逐步增强。这是认识深化与实践矛盾双向促进的结果，也是“放管服”改革内在对立统一矛盾运动的必然。

  （一）“放管服”改革存在统一性

  就性质而言，“放管服”三者都是政府职能转变的一场新革命，都是打造现代政府的必然选择。

  就目的而言，都在于降低制度性交易成本，落脚点都在于激发市场活力与社会创造力；都在于建设人民满意的服务型政府。

  就理论基础而言，政府、市场、社会共同创造价值的协同共治理论（也可根据习近平总书记相关提法，将协同共治称之为协同治理），科学行政、依法行政、效能行政相统一的公共管理理论，是“放管服”的理论基础。

  （二）“放管服”改革存在对立性

  “放”与“管”是一对矛盾；“管”与“服”又是一对矛盾。“放”与“管”这对矛盾，“管”是矛盾的主要方面——必须以“善管”才能保“宽放”；“管”与“服”这对矛盾，“管”又是矛盾的主要方面——必须以“善管”才能保“优服”。

  以“宽放”促“释放”。“宽放”是简政放权的核心，“释放”是简政放权的目的。释放市场机制在资源配置中的天然活力，释放社会资本投资的内生动力，释放企业、事业法人的自主权，释放行业协会等社会组织自律的潜力，释放公民参与社会治理的天性。以“宽放”促“释放”，是促使政府最终摆脱疲于奔命的状态，促进政府治理现代化的迫切需要；是经济新常态下对冲经济下行压力，加速经济动能转换的内在需要；是充分运用大数据时代提供的一切便利实施精准监管的时代需要;是充分调动社会资源满足社会公共需求、缓解社会焦虑的社会需求。

  以“善管”保“宽放”。“放”与“管”是简政放权过程中的一对基本矛盾。“善管”是“宽放”的充分条件，是能否巩固简政放权改革成果、能否继续深化简政放权改革的先决制约条件。“善管”是促进新经济快速健康发展的迫切需要。从长远看，“善管”是实施市场准入负面清单制度的必然选择。

  “善管”同样是“优服”的必要条件。如果不以服务之心、服务之道行监管之责，同样可以窒息市场社会活力。道理也许很浅显，行政许可是行政权力，监管同样是行政权力，权力的性质并没有改变。

  二、“善管”的基本内涵与判断标准

  （一）“善管”的基本内涵

  “善管”是科学行政、依法行政、效能行政“三位一体”的监管。

  科学行政必然是遵循规律的监管，是在合适的时间合适的着力点以合适的方式实现公共利益的精准监管，是以相对更少的成本实现相对更多收益的监管。就这个角度而言，“善管”擅长以科学方式管理，善于最大限度统筹公共资源以及全社会一切积极因素，以“四两拨千斤”方式满足社会公共需求的简约治理。

  依法行政须严格执行机构法定、职能法定、权限法定、程序法定、责任法定。“善管”意义上的依法行政必然要求建立在科学行政基础之上，合法与合理相得益彰。

  效能行政以依法行政与科学行政有机统一为基础，但并不止步于此，而是追求以结果为本，以有效确保公共安全、公共利益为底线，以有效提升公共价值为基线，以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为落脚点。

  科学行政、依法行政、效能行政三位一体的“善管”，必然要求区分并确定事前、事中、事后的边界及功能，必然要求创新监管方式，必然要求监管能力的提升，必然要求及时对相关法律法规立改废释，确保简政放权、放管结合、优化服务在法治轨道上稳健运行。

  （二）判断是否为“善管”的标准

  至少有四个标准：

  1.政治性标准——能巧妙平衡政府、企业、公众三者的利益诉求，并有效寻求公共利益、资本利益、社会公众利益的“最大公约数”。社会发展、解决就业基本靠企业；忽视公众利益，权力与资本结盟，任何的市场监管势必处于失败的边缘；只注重政府与公众的利益，不注意保障市场主体合法利益，也难以创造良好的营商环境。政府、市场主体、公众可视为三角形的三个顶点，市场监管视野中的这个三角形应该是等边三角形。

  2．经济性标准——监管成本合理适度。监管成本通常包括监管规则制定成本、规则执行成本、市场主体遵守监管规则的成本，以及监管机会成本。当前要特别关注监管规则执行成本以及市场主体遵守监管规则成本。为了达到同样的监管效果，监管部门对同一市场主体一次能完成的检查就不必多次，如国家工商部门2017年内要实现所有工商需要检查的事情，都要一次性检查完；能联合执法的，能综合执法的就不要对同一市场主体多头执法、多层执法；能“双随机”的就不必普查、巡查。

  3.效率性标准—— 一定的监管投入带来更多的法定监管产出，更好地实现监管目标；或更少的监管投入带来一定的法定监管产出，实现既定的监管目标。如，信用监管是现代市场监管的核心，信用数据则是信用监管的原始生产资料，显然，所有信用数据归集到一个市场主体名下，将所有市场主体的信用数据置于全国统一大平台，且将依法可以公开的信用数据向社会开放，公开透明，允许鼓励社会对市场主体信用数据挖掘，将会比碎片化式的、“蜂窝煤”式的、部门封闭式的信用数据平台带来更高的监管效率。

  4.效能性标准——以足够低的监管成本有效营造三个环境，即宽松便捷的市场准入环境、公平有序的竞争环境、安全放心的消费环境。

  三、“善管”的基本框架

  （一）“善管”基本框架的两个维度

  1.“善管”总是要有着力点。就市场监管的着力点而言，大体可以分为事前、事中、事后三个时段。政府着力的三个时段都有政府治理能力高低之分。由此，政府着力的时间维度以及政府治理能力维度，构成“善管”基本框架的两个维度。两个维度决定善管的实际水平。“善管”是由政府着力点选择与政府治理能力高低综合作用的结果。

  事前、事中、事后监管构成统一的市场监管体系。事前、事中、事后监管，各有自己的独特作用，各有自己的实现方式，既不能彼此替代，也不能相互割裂。

  事前监管的应然状态是，以行政许可为核心，辅之以行政禁止、标准管理、规划管理等方式，既要严把市场准入关口，又要营造宽松便捷的市场准入环境。事后监管的应然状态是，以政府、市场、社会依法合力惩戒为主，轻则纠正市场主体行为，重则清除不合格的市场主体，维护公平有序的市场竞争环境，维护安全放心的消费环境。事前与事后之间的中间段属于事中监管。大多数企业本意都是诚实生产，合规经营，安心赚钱。事中监管的主要功能是治未病、治小病，及时排出“毒素”，促进企业良性发展。事中监管的应然状态是，以信用监管为核心，辅之以大数据监管、风险管理、“双随机”抽查等方式，实现精准监管，引导、规范、约束市场主体依法合规经营。

  2.政府着力的三个时段都有政府治理能力高低之分。此处的政府治理能力是指协同共治的能力。所谓的协同共治是指为最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素以解决公共问题，政府在制度上做出相应的设计和安排，以更好地发挥社会组织、公民以及市场主体在公共事务管理与公共服务供给中的作用。协同共治的能力是指，以政府为主导的多元主体良性互动、资源互补的能力，有效配置行政机制、市场机制、社群机制解决复杂监管难题的能力，多元主体通过有效协商、协调、协作、协同实现监管目标的能力，通过统一开放数据平台，自我动态平衡政府公共利益、资本利益、社会公众利益的能力。比如，为有效监管证券市场，许多国家除政府证券监管机构履行监管职责以外，律师事务所从事的集体诉讼、浑水公司对上市企业作假行为的调查盯梢儿、各类消费者权益保护组织从事的公益诉讼，共同构成了监管证券市场的有生力量。

  传统型监管方式，以事前监管为主，政府独大，市场、社会功能发挥不足，成本高，效率相对低下。改革中的监管方式，逐步转变、扬弃，逐步走向善治。现代型监管方式，事前、事中、事后各阶段，各类型治理方式多元合理组合，成本最低，效能最高，体现善管善治。

  就监管方式而言，当前，我们遇到以下方面的问题与挑战。

  一是行政审批是事前监管的传统抓手，现在已经大幅减少。 2013年国务院接手1526项行政审批项目。2013年以来已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项（其中取消491项，下放127项）。2013年中央指定地方实施的行政审批事项997项，截至目前国务院已经取消其中的283项。各级地方政府的行政许可也大幅减少。

  二是传统事中监管方式已经部分失效，而以信用监管为核心的现代事中监管尚未充分发挥作用。一些部门对运动式大检查、专项整治、人盯人、普遍撒网等传统方式依然过度依赖，但解决不了有限政府监管资源与巨量监管对象之间的矛盾。信用监管的基础工作依然不够扎实，信用信息归集、统一信用信息平台、共享信用信息依然吃力。

  三是事中监管包括接触式监管（如巡查、普查等面对面执法），也包括非接触式监管。倾向于尽量少用接触式现场执法监管，多用非接触式监管。少用接触式监管目的在于，最大限度减少对市场主体干扰、最大限度解决有限政府监管资源与巨量监管对象之间的矛盾、最大限度以更低监管成本保持对市场主体的有效震慑力、最大限度实施精准监管。

  四是事后监管合力不足，震慑力依然不够。行政、市场、社会机制没有协同发力。部门联合惩戒尚没有成为部门法定义务。统一的有公信力的黑名单制度尚未建立。事后惩戒尚不足以对违法者形成足够的震慑力。

  （二）“善管”既是对传统管理方式的扬弃，又是政府能力的转型升级

  “海日生残夜，江春入旧年。”“善管”绝不是对传统管理方式的完全抛弃，而是对传统管理的扬弃。“善管”不是对事前行政许可的完全抛弃，而是要充分发挥必要行政许可功能，且在必要行政许可之外开发新的事前监管方式，是依次贯通，增强事前、事中、事后监管效能。事前监管要求政府具有“火眼金睛”的识别与过滤能力，绝不允许有可能造成覆水难收负面后果的市场主体进入市场。“善管”不是对接触式执法检查的完全抛弃，而是确立非接触式、“四两拨千斤”式的智慧监管在整个事中监管中的基础性地位。从这个角度讲，事中监管对政府能力要求最高，完全依赖于政府“内功”；当然，事中监管最容易陷于庸庸碌碌流于形式的监管泥潭，因为前有事前许可顶着，后有事后惩戒压着。“善管”不是对行政处罚、刑事处罚等传统事后监管方式的抛弃，而是要求政府巧借外力，形成对作奸犯科者的强烈而持续的震慑力。

  1.就事前监管而言，过度的、重复的、空置的、不当的行政许可，只能是与相对较弱的政府治理能力相适应。

  取消过度的、重复的、空置的、不当的行政许可，就需要在事前这个时段充分发挥依然保留的行政许可功能，提高政府行政许可能力。一是强化——取消“互联网药品服务企业审批（第三方平台以外）”，食品药品监督管理部门须强化“药品生产企业许可”“药品批发企业许可”“药品零售企业许可”，对互联网药品交易服务企业严格把关。二是纳入合并——取消“药用辅料（不含新药用辅料和进口药用辅料）”，国家食品药品监管部门须将药用辅料纳入药品审批一并办理。三是重构——重新配置事前、事中、事后力量，如，取消排污口位置审批，并不意味着简单将其纳入建设项目环评了事，而是应该强化排污许可证管理，不得在禁排区域设置排污口在前，强化排污口事中监管在后，向社会公布入海口排污信息，加大入海排污口监测，加大对重点排污口监控力度，严厉打击违法排污行为。

  除必要的行政许可以外，政府还应开发、创新行政许可以外的其他方式，如必要的行政禁止、依据规划管理、依据强制性标准管理、实施市场准入负面清单制度等方式。行政禁止是指行政法或行政主体为行政相对方设定的不得做出某种行为的状态。如，《食品安全法》规定不得在食盐中添加药物就属于行政禁止。充分发挥总体规划与专业规划的引领约束作用。如，取消在渔业部门管理的自然保护区的实验区开展参观、旅游活动审批后，渔业行政管理部门要在制定自然保护区总体规划和管理制度时提出具体要求，加大对保护区管理机构执行规划和制度的监督力度。强制性标准是指国家标准和行业标准中保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全的标准，以及法律、行政法规规定强制执行的标准。强制性标准本身就是依据、规则、公平，是整个社会公共利益的守护神。比如，取消物业企业（二级及以下）资质认定，可避免企业等级固化、买卖“挂靠”等问题，有利于促进市场竞争，鼓励创业创新；虑及千家万户安全，住房城乡建设部虽然没有必要制定服务质量的上限标准，但应制定物业服务的强制性安全标准。 市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。这种负面清单管理模式，既要依靠环境保护、资源节约、技术、安全标准等实行准入控制，又要依赖于高水平的政府事中事后监管。

  2.就事中监管而言，接触式监管是作用于监管对象的外力，非接触式监管则依赖于政府“内功”。

  传统接触式的执法检查、巡查、普查、排查，属于事中监管最基本的监管方式，其作用不可或缺。地条钢危及建筑安全、生命财产安全，几乎路人皆知。根据2017年1月7日中央电视台《焦点访谈》节目“‘坚韧’的地条钢”提供的数据，四川省一年的钢铁产能4340万吨，其中，地条钢的产能就有1500万吨，地条钢中400万吨直接供应了本省的国家重点工程。查处地条钢生产企业，根本就不需要创新监管方式，传统的执法检查、依法关停就能解决问题。

  相对水平较高的监管方式是尽量使用非接触式科学监管，如利用大数据监管、信用监管、风险监管等，这对政府“遥控”监管能力是一个较高要求。而对政府能力提出更高要求的是运用“四两拨千斤”式的智慧监管，如保障市场主体自主权，以良性竞争促监管；做实生产经营者主体责任，引导其更多地自我负责；行政指导、行政建议，以服务促监管；落实协作、透明、参与的现代治理原则，实现政府与社会共治等。

  2015年6月，国务院办公厅发布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的意见》。我国运用大数据监管不可能毕其功于一役。统一社会信用代码为首要。2015年6月国务院正式印发《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案》。加快市场主体信用信息全面共享是第二步。国务院与省级政府着力建立全国统一的企业信用信息公示系统，形成全国一张网，作为国家社会信用信息平台的有机组成部分和先导工程。加快部门间监管执法信息共享是第三步，难度最大。上海自贸区建设事中事后综合监管平台为部门协同监管提供支撑的做法与效果，值得社会各界关注。

  信用监管，实为运用市场主体信用数据进行监管。市场主体信用信息是指具有完全行为能力的自然人、法人和其他社会组织，在社会活动中履行法定义务或约定义务状况的客观数据和资料。对政府来说，市场主体信用信息是现代市场监管的基础设施，是实施精准监管的重要依据。对企业来说，信用信息是市场主体交易安全的重要保障。2014年3月1日工商登记制度改革之后，企业更加渴望便捷地获得交易对象的信用信息。对社会公众来说，市场主体信用信息是消费选择的重要参考。因此，信用信息就是平衡三大利益的中枢节点。

  只有借助风险管理，才能实现风险监管点前移，未雨绸缪，“精准制导”，定向监管，力避系统性风险。风险，即负面后果发生概率以及损害程度的综合。信用监管关注市场主体信用信息的归集、分享与分类监管决策。运用风险管理监管，侧重点在于风险触发警示及后果补救。

  所谓“双随机、一公开”，就是在监管过程中要随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机”抽查监管处于事中监管与事后监管的过渡带。“双随机”可以对市场主体经营过程进行监管，抽查一部分、警示一大片、规范全行业。“双随机”抽查结果也可能带来对市场主体的事后惩戒。当前，应切实解决“双随机”在实践中遇到的实际问题，实行“双随机、一公开”监管全覆盖。

  3.就事后监管而言，其足够而适度的震慑力同样依赖于政府治理能力提升。

  最基本的监管方式是政府惩戒，如行政处罚、刑事处罚等。对政府能力要求较高的是监管部门联合惩戒、行政执法与刑事司法相衔接、探索惩罚性巨额赔偿制度、引入强制退出市场制度、引入黑名单制度等。对政府能力要求更高的是综合运用政府惩戒、行业惩戒、社会惩戒之震慑力，有效配置行政治理机制、市场治理机制、社群治理机制三种力量；通过统一开放监管平台，自我动态平衡政府公共利益、资本利益、社会公众利益，实现“良币驱逐劣币”的公平市场竞争秩序。如，政府法治规范、集体诉讼、公益诉讼、实施企业内部举报人制度、创新互联网+监管等方式，巧妙地平衡以政府为代表的公共利益、社会公众利益和资本利益，最大限度实现社会公平正义。